FlixBus et Rede Expressos : une nouvelle loi sur les gares routières au Portugal

Le différend qui oppose FlixBus à Rede Expressos et au groupe Barraqueiro au sujet de l’accès à plusieurs gares routières, dont celle de Sete Rios à Lisbonne, va entraîner une modification du cadre juridique régissant leur gestion. Une première étape a été franchie le 10 avril, avec l’adoption en principe d’une proposition de loi de l’Initiative libérale (IL). La date de son examen et de son adoption article par article n’a pas encore été fixée. Les partis représentés au Parlement pourront alors proposer des modifications, et la procédure pourrait encore prendre un à deux mois avant d’être achevée.

FlixBus et l’accès aux gares routières

FlixBus affirme être empêchée d’accéder à certaines gares gérées par Rede Expressos ou par d’autres entreprises du groupe Barraqueiro, qui détient 50 % de Rede Expressos. L’Autorité de la mobilité et des transports (AMT), le régulateur du secteur, a pourtant ordonné l’ouverture de ces infrastructures à l’entreprise allemande et aux autres concurrents souhaitant y assurer des services de transport de voyageurs. Pour la gare de Sete Rios à Lisbonne, une décision de justice impose même un accès immédiat aux concurrents de Rede Expressos. Selon FlixBus, cette décision n’est toujours pas respectée par sa concurrente.

La proposition de l’IL a été adoptée avec les voix de l’IL, du PS, de Livre, du PAN et du JPP. Le PSD, Chega, le CDS-PP et le BE se sont abstenus, tandis que le PCP s’y est opposé. Le texte vise à promouvoir « la concurrence dans le transport routier grâce au libre accès aux gares et aux pôles d’échanges » et à mettre fin à un « conflit d’intérêts manifeste » lorsque les « exploitants de gares sont eux-mêmes prestataires de services express » et peuvent, de ce fait, refuser l’accès aux entreprises concurrentes.

Pour Angélique da Teresa, députée à l’origine de la proposition de l’IL, le décret-loi traduit la position des régulateurs eux-mêmes, ainsi que celle du tribunal qui a ordonné l’accès de FlixBus à la gare de Sete Rios.

« Nous ne sommes pas en train de réinventer la roue : cette séparation entre l’exploitant de transport et le gestionnaire de l’infrastructure existe déjà. Dans les aéroports, par exemple, on ne peut pas confier la gestion de l’aéroport à une compagnie qui exploite des avions. Ce serait comme si TAP gérait les aéroports nationaux. Cette séparation existe précisément pour éviter un conflit d’intérêts, alors que c’est bien ce qui se produit dans le cas des gares routières. Il ne s’agit pas de diaboliser l’entreprise A ou l’entreprise B, mais de résoudre un problème : les gares routières sont restées au XIXe siècle et n’ont pas suivi la libéralisation du secteur, qui a permis l’arrivée de concurrents dans le transport routier de voyageurs. Nous avions autrefois une situation de monopole, ce n’est plus le cas, mais, pour les infrastructures, nous sommes restés figés dans le temps. »

Une période de transition pour les gares routières

Concernant les investissements réalisés par les entreprises qui gèrent des gares tout en étant transporteurs routiers, comme Rede Expressos et d’autres sociétés du groupe Barraqueiro, Angélique da Teresa indique que son parti est sensible à leur argument : elles ont dû investir dans ces équipements pour pouvoir les gérer. « Nous avons prévu une période de transition dans la loi. Il est évident que nous ne pouvons pas demander à une entreprise ayant investi dans une infrastructure donnée d’en être soudainement écartée. Dans tout le pays, il existe une très grande diversité de situations : des cas où un opérateur est propriétaire des gares, d’autres où elles appartiennent aux municipalités et font l’objet de concessions… »

La députée explique que la future loi s’appliquera aux prochaines ouvertures de gares. Pour celles qui existent déjà, elle prévoit une période transitoire destinée à régler les problèmes de concurrence hérités du passé. Le texte aura donc aussi des effets sur les situations actuelles, mais pas immédiatement. Les régulateurs pourront intervenir pour aider à déterminer la durée de transition la mieux adaptée à chaque cas.

Angélique da Teresa envisage, durant cette période, un « règlement des comptes » afin que les entreprises ayant investi dans les gares, notamment celles du groupe Barraqueiro qui les gèrent, ne soient pas pénalisées. Elles pourraient être indemnisées ou bénéficier d’un délai permettant de récupérer leur investissement.

« Ce projet de loi ne réglera pas la situation du jour au lendemain, mais nous ne pouvons pas continuer à laisser perdurer le problème. Nous devons le résoudre. Il faudra bien qu’à un moment donné il soit entièrement réglé. Et, en vérité, si nous ne lançons pas le processus de réforme, cela n’arrivera jamais. Nous voulons retirer des tribunaux des litiges totalement inutiles : ils les engorgent à cause de lois mal conçues et dépassées », ajoute la députée.

La nouvelle loi entend également rendre les informations fournies aux clients plus transparentes et plus claires, qu’il s’agisse des horaires, de la billetterie ou des arrêts. Parmi les autres mesures envisagées figure la réduction à 15 jours, contre 30 actuellement, du délai maximal dont disposent les exploitants de gares routières pour statuer sur les demandes d’accès. Le texte vise aussi à interdire toute « relation de groupe entre les exploitants des pôles d’échanges et les opérateurs de services de transport public de voyageurs ».

Lorsque les exploitants de services publics et les propriétaires des gares appartiennent à la même entreprise, l’IL propose que le contrat de concession soit attribué au moyen d’un appel d’offres garantissant des « conditions équitables, non discriminatoires et transparentes, ouvert aux exploitants de pôles d’échanges ou de gares intéressés ».

FlixBus salue le texte, Rede Expressos émet des réserves

FlixBus accueille favorablement la nouvelle loi : « Il s’agit d’une étape importante pour favoriser la concurrence dans les services dits express et garantir un accès transparent, équitable et non discriminatoire aux gares et aux pôles d’échanges routiers du pays. Nous pensons que cette décision contribuera à améliorer le secteur du transport routier longue distance au Portugal. L’accès aux gares permettra en effet une offre plus large et de meilleure qualité, avec davantage de confort et de sécurité pour les milliers de voyageurs qui choisissent chaque jour ce mode de transport, si important pour le pays. Cette décision va dans le sens de ce que FlixBus défend publiquement et de la position récemment adoptée par les régulateurs, comme l’Autorité de la concurrence, lors des auditions parlementaires de la fin de l’année dernière. »

Rede Expressos estime pour sa part que « la proposition de loi de l’Initiative libérale présente des aspects positifs et d’autres moins bons, car elle ne semble pas tenir compte de la réalité des gares au Portugal. Si elle était adoptée exactement dans ses termes actuels, elle pourrait créer de très graves problèmes pour les autorités de transport, surtout à l’intérieur du pays, et remettre en cause la cohésion territoriale actuelle assurée par les services express en tant que service public ».

L’entreprise assure qu’elle « a la capacité de s’adapter à l’évolution et au contexte de chaque période historique ». Elle se dit convaincue que son activité « continuera d’être la seule au Portugal à agir comme un service public garantissant chaque jour à tous les voyageurs des liaisons nord-sud et entre le littoral et l’intérieur du pays, contrairement à la concurrence qui se concentre uniquement sur les destinations où les voyageurs et les bénéfices sont garantis ». Une critique qui vise directement FlixBus.

Les recommandations des régulateurs portugais

L’Autorité de la mobilité et des transports a publié en avril une étude intitulée « Gares routières de transport de voyageurs ». La séparation entre transporteur routier et gestionnaire y figure parmi les « questions essentielles à intégrer dans une révision législative nationale » sur le sujet. L’étude cite également « la définition des conditions d’accès à la gestion des gares ; la création d’un régime d’autorisation ; l’établissement de règles claires pour les concessions ; le renforcement du régime de sanctions ; la création d’une plateforme numérique nationale de transparence ; et la mise en place de mécanismes d’évaluation continue par l’AMT ».

De son côté, l’Autorité de la concurrence (AdC) indique que la future loi reflète des « préoccupations qu’elle identifie et signale régulièrement depuis 2018 ». Elle précise qu’elle « suit attentivement l’évolution de ce dossier et n’hésitera pas à intervenir dans le cadre de ses compétences ».

Le régulateur de la concurrence rappelle avoir formulé « depuis 2018 plusieurs recommandations à l’attention du gouvernement et de l’AMT, qui illustrent les préoccupations en matière de concurrence ». Il ajoute que « certaines mesures ont déjà permis l’arrivée de nouveaux opérateurs, avec des effets positifs pour la concurrence et les consommateurs ».

En janvier de cette année, le président de l’AdC, Nuno Cunha Rodrigues, avait averti devant l’Assemblée de la République que des « mesures restaient à mettre en œuvre ». L’autorité précise qu’elle avait recommandé dès 2018 « de modifier le modèle juridique de gestion et de durée des concessions de gestion des gares routières centrales, qui date des années 70, afin de supprimer la possibilité pour une entité verticalement intégrée d’être concessionnaire et de garantir une mise en concurrence régulière du service ». En 2019, elle avait aussi proposé la mise en place d’« un régime de sanctions effectif et dissuasif » en cas de « pratiques portant atteinte à l’accès équitable et non discriminatoire aux gares ».

Selon l’AdC, le fait que des opérateurs gèrent eux-mêmes des gares entraîne « un risque réel de traitement inégal et de discrimination dans l’accès à l’infrastructure ».

En 2024, l’autorité de la concurrence a présenté des recommandations concernant le règlement de l’AMT sur l’accès aux pôles d’échanges et aux gares. Elle a notamment défendu la nécessité de prévoir une durée maximale de validité des autorisations d’accès à ces installations, renouvellements compris, ainsi qu’un délai maximal pour évaluer la caducité des autorisations d’arrêt en cas de non-utilisation effective.